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广东省人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2021年备案审查工作情况的报告

广东省人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2021年备案审查工作情况的报告

——2022年3月29日在广东省第十三届人民代表大会常务委员会第四十一次会议上

广东省人大常委会法制工作委员会

主任、各位副主任、秘书长,各位委员:

  现将2021年我省开展规范性文件备案审查工作的情况报告如下。

  备案审查是宪法法律赋予人大常委会的一项重要职权,是保障宪法法律实施、维护国家法治统一的宪法性制度。过去的一年,法工委在省人大常委会领导下,坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引,践行全过程人民民主重大理念,贯彻落实党中央关于加强备案审查工作的决策部署和全国人大常委会、省委工作要求,与有关专门委员会、常委会工作机构协同配合、扎实工作,以大力推进备案审查数字化信息化智能化发展为抓手,认真落实“有件必备、有备必审、有错必纠”要求,持续加强备案审查制度和能力建设,备案审查工作取得较好的成效。

  一、坚持规范有序,备案工作有了新拓展

  2021年,全省有关制定机关向省人大常委会报备规范性文件共184件,其中,省政府规章32件,省政府决定、命令15件,省法院规范性文件5件,省检察院规范性文件3件,经济特区法规37件,地级以上市人大常委会决议、决定17件,地级以上市政府规章75件。省人大常委会向全国人大常委会、国务院报备我省地方性法规共83件,其中,省级法规17件,设区的市法规63件,自治县单行条例3件。

  各制定机关通过全省统一的备案审查信息平台进行规范性文件电子报备,基本做到了报送及时、材料齐全、格式规范。省人大常委会办公厅和法工委通过信息平台进行电子备案,办公厅按照职责分工将规范性文件分送有关委员会审查。印发2020年度规范性文件备案工作情况简报及统计表,首次在省人大网站公开,加强工作交流和社会监督。贯彻党中央有关部署,实施新修订的省备案审查条例,向省监委印发开展监察规范性文件报备工作通知及报备格式标准,指导、推动市县人大常委会将同级监委制定的规范性文件纳入备案审查范围。

  二、坚持多措并举,审查工作实现新提高

  法工委线上线下相结合,通过备案审查信息平台对有关规范性文件开展在线审查并充分使用其智能辅助审查功能,综合运用依职权审查、依申请审查和移送审查等多种审查方式,有力提高了审查工作的质量和效率。对审查中发现问题的规范性文件,主动与有关委员会会商研究,提出审查研究意见,与制定机关加强沟通、督促解决。

  (一)强化依职权审查工作。加大依职权审查力度,紧扣中心大局,重点对涉及生态环保、行政处罚、公平竞争等重要内容的规范性文件开展审查。法工委对去年制定机关报备的规范性文件逐件进行审查,对其中12件存在合法性、适当性问题的规范性文件提出审查研究意见,主动与有关委员会会商研究,加强与制定机关的沟通并推动其妥善处理。

  (二)做好依申请审查工作。法工委通过备案审查信息平台共收到公民、组织对有关规范性文件提出的审查建议共19件。其中,属于省人大常委会审查范围的有5件,包括省政府规章3件、行政规范性文件1件,省法院规范性文件1件;不属于省人大常委会审查范围的有14件。没有收到有关国家机关提出审查要求。法工委加强与有关审查建议人联系和与制定机关沟通,会同省人大监察司法委、社会委等有关委员会对职责范围内的审查建议逐一进行研究,提出处理意见,并向审查建议人作了反馈,使备案审查工作成为发展全过程人民民主的生动实践。

  (三)落实移送审查工作。去年办理全国人大常委会法工委移送我省审查的公民审查建议共3件。法工委对移送审查涉及的问题征求制定机关的意见,会同社会委等有关委员会进行研究,将审查研究意见向审查建议人作了反馈,并将研究处理情况报送全国人大常委会法工委。同时,通过备案审查信息平台及时登记和办理公民、组织提出的审查建议,对不属于省人大常委会审查范围的14件规范性文件,依照规定分别移送有权审查的机关研究处理。

  (四)参与党内规范性文件联动审查工作。按照省委有关衔接联动机制的要求,协助省委办公厅开展党内规范性文件审查工作,参与党内规范性文件联动审查共95件,对其中2件提出审查研究意见,维护党内法规的统一性和权威性。

  三、坚持有错必纠,纠正工作取得新成效

  法工委在备案审查工作中坚持正确政治方向,发现规范性文件存在合法性、适当性等问题的,协调、督促制定机关予以纠正、妥善处理,增强备案审查刚性和实效。

  例如,某件地方政府规章规定,禁止在露天场所等焚烧树叶、木柴、垃圾等产生烟尘污染的物质,对违反该规定的,由主管部门责令改正并可以处500元以上2000元以下的罚款。经审查认为,该规定没有区分单位和个人,对单位的违法行为降低了行政处罚数额,与省固体废物污染环境防治条例中同类行为对单位处一万元以上十万元以下罚款的规定相抵触。

  某件地方政府规章规定,农贸市场内同一入场经营者一年内连续三次因同类违法行为被处罚的,由市场监督管理部门责令市场开办者予以清退并可对其处以罚款。经审查认为,责令清退涉嫌实现责令停产停业或关闭的效果,该规定与行政处罚法、农产品质量安全法等法律法规相关精神和规定相抵触。

  某件地方政府规章规定,海上搜救指挥机构为开展海上搜救行动,可以征用单位和个人财产。经审查认为,海上交通安全法规定该类机构负责海上搜救的组织、协调、指挥工作职责,并未赋予其行政征收职权,该规定与海上交通安全法等法律的相关规定不一致。

  某件地方政府规章规定,各烟花爆竹零售单位所销售的烟花爆竹由本市烟花爆竹批发企业统一采购和配送。经审查认为,国家烟花爆竹安全管理条例规定烟花爆竹零售经营者应向批发企业采购烟花爆竹,并未将批发企业限制在本市企业,该规定与反垄断法关于行政机关不得滥用行政权力制定含有排除、限制竞争内容的规定相抵触。

  某件行政规范性文件规定,企业职工基本养老保险过渡性养老金按视同缴费账户及相关标准的方法计发。有公民对此提出审查建议,认为计发方法不合理,减损了其合法权益。经审查认为,该规定按视同缴费账户及相关标准的方法计发的规定符合当时相关法律法规和国家政策规定,但与修改后的社会保险法的原则不一致,且滞后于新出台的国家政策和我省经济社会发展实际,存在适当性问题。

  对上述问题,法工委加强与制定机关的沟通,制定机关已对相关规范性文件作出修改或承诺研究修改。

  四、坚持落实落细,专项清理取得新进展

  开展地方性法规、规范性文件专项清理是备案审查工作的重要内容。为贯彻党中央重大决策部署和保障重要法律实施,全国人大常委会作出多项部署,要求地方人大常委会就有关领域的法规规范性文件开展专项清理, 对不符合不衔接不适应法律规定、中央精神、时代要求的,予以废止或修改。法工委认真贯彻落实,及时制定工作方案及清理标准,加强工作部署、明确职责分工,组织做好我省有关法规规范性文件专项清理工作。

  一是深化与民法典相关的法规专项清理工作。深入贯彻落实习近平总书记关于民法典实施的重要讲话精神,在2020年6月启动并开展我省与民法典相关的法规专项清理基础上,2021年继续深入推进该项工作。经全面梳理,我省列入清理范围的民法典涉及地方性法规共417件。其中,省级法规193件,设区的市法规162件,经济特区法规47件;自治县自治条例和单行条例15件。经清理,我省地方性法规需废止12件,修改65件,两项合计77件。其中,省级地方性法规需废止8件,修改39件;设区的市地方性法规需废止2件,修改15件;经济特区法规需废止2件,修改11件。截至2021年底,我省已基本完成上述需废止、修改法规的工作任务。

  二是开展涉及长江流域保护的法规规范性文件专项清理。贯彻落实栗战书委员长在长江保护法实施座谈会上的讲话精神要求,组织相关单位和涉及的3个市县开展专项清理。经清理,我省涉及长江流域保护的地方性法规和自治县单行条例共5件,需修改的省级法规2件,其中,1件已于去年完成修改,另1件拟于今年内完成修改。

  三是开展涉及计划生育内容的法规规范性文件专项清理工作。贯彻实施党中央有关决策部署和新修改的人口与计生法,组织相关单位和各地开展专项清理。经清理,我省涉及计划生育内容需修改的法规有1件(省人口与计生条例,已完成修改)。需废止或修改的地方政府规章、行政规范性文件共274件,其中,拟废止230件、修改44件。已组织有关单位落实工作计划,拟于今年内完成后续废止、修改工作。

  四是开展涉及行政处罚内容的法规规范性文件专项清理工作。贯彻实施新修改的行政处罚法,组织相关单位和各地开展专项清理。经清理,我省需废止或修改的法规共有27件,其中,省级法规12件,拟废止1件、修改11件;设区的市法规10件,经济特区法规5件,均拟修改。需废止或修改的规章、行政规范性文件共196件,其中,拟废止43件、修改153件。已组织有关单位落实工作计划,拟于今年内完成后续废止、修改工作。

  五、坚持创新发展,制度建设获得新成果

  深入贯彻落实党中央关于加强备案审查制度和能力建设的决策部署,着力加强和创新备案审查制度建设,推动制度建设优势更好转化为工作效能。

  (一)修订省备案审查条例。贯彻落实党中央有关决策部署和全国人大常委会工作要求,去年7月完成省备案审查条例修订工作,在将各级“一府两院”和下级人大常委会制定的规范性文件纳入备案审查范围的基础上,将我省各级监委制定的规范性文件纳入,从制度层面实现了备案审查全覆盖,同时完善了审查标准和程序。加强组织协调,积极推动条例贯彻实施。

  (二)推进备案审查年度报告工作制度化常态化。法工委在连续5年向省人大常委会会议报告备案审查工作的同时,大力指导市县落实该项工作。截至2021年底,全省21个地级以上市连续4年和122个县级人大常委会连续两年全部听取和审议了本地备案审查工作情况报告,在备案审查信息平台展示三级报告文本,促进学习交流。该项重点工作在全国率先实现了省市县全覆盖和制度化常态化,并为新修改的地方组织法增加关于地方各级人大常委会听取和审议备案审查工作情况报告制度提供了工作实践和立法建议,全国人大常委会法工委对此多次给予充分肯定。

  (三)健全备案审查衔接联动机制。认真贯彻落实党中央关于建立健全备案审查衔接联动机制的要求,在全国率先通过地方立法形式实现该机制入法,省备案审查条例对在地方党委、人大、政府等地方国家机关的备案审查工作机构之间建立备案审查衔接联动工作机制作出专门规定。法工委与省司法厅联合印发相关实施意见,就规范备案文件、工作信息共享、协调审查标准、开展培训交流等方面作出具体的配套规定,细化衔接联动机制。

  (四)建立备案审查案例交流和发布机制。去年12月在全国首次采取召开新闻发布会形式集中公开发布一批我省规范性文件备案审查案例。向全国人大常委会法工委报送18例我省三级人大新增案例,并全部入选为全国性备案审查交流案例。将案例印发省人大各专工委和市县人大,为各级人大“怎么审”提供指导示范,促进社会公众有序参与备案审查工作。

  六、坚持统筹推进,能力建设上了新台阶

  法工委会同常委会办公厅加强统筹协调,将备案审查信息平台升级建设作为加强备案审查能力建设的重要载体和手段,同时强化备案审查工作部署、交流和培训,为我省备案审查工作高质量发展提供支撑保障。

  (一)推进全省统一的备案审查信息平台2.0版有效使用。法工委会同常委会办公厅在2016年11月完成信息平台一期建设的基础上,于2019年11月启动二期建设、2020年底全面完成建设任务,打造了功能更加智能、使用更加便捷的信息平台2.0版。信息平台扩展延伸至省市县镇四级人大和“一府一委两院”使用,构建了全省“一张网”。运用大数据、人工智能新技术,优化了电子备案、监测预警、智能审查、意见征集和统计分析等备案审查主要功能及场景,实现了备案审查工作流程重塑和全过程信息化,在全国率先实现了全省备案审查工作数字化信息化智能化发展。拓展了智能辅助立法、立法规划计划、法规草案修改、立法意见征集等立法服务功能及场景,积极探索我省智慧立法工作。

  (二)完善全省法规规章规范性文件数据库建设。为加快国家法律法规数据库建设,全国人大常委会法工委去年选定广东、浙江等4个省级人大常委会作为全国4个示范省,开展地方人大规范性文件数据库建设并作为国家法律法规数据库子库的试点工作。法工委就完善全省规范性文件数据库工作召开专题座谈会,加强交流协作、明确职责分工,督促省政府办公厅、省监委、省法院、省检察院和各市人大常委会的规范性文件报备工作机构组织做好本系统规范性文件报送入库工作。依托备案审查信息平台,完善数据库的查询、检索、下载、统计等功能,建成全省法规规章规范性文件数据库。截止去年底,我省各级各类规范性文件共入库1万5千件。去年6月在省人大网站和微信公众号先行发布全省地方性法规数据库,我省现行有效法规共978件可供社会公众查询、下载。借助备案审查信息平台的规范性文件数据库功能,制定和发布我省疫情防控工作法律法规汇编(第4版),收录有关法律、法规等共189件,助力疫情防控法治保障工作。

  (三)强化备案审查部署和培训工作。全国人大常委会法工委去年在广西南宁召开备案审查工作座谈会,安排我省就推进备案审查工作的新进展和经验做法作了交流发言,得到会议和与会同志们的充分肯定。法工委及时将体现会议精神、情况和要求的《会议综述》,及时转发各市人大常委会并提出贯彻落实工作要求。在茂名市召开备案审查工作交流会,传达贯彻南宁座谈会精神和提出工作要求,有关市人大常委会参加了会议并作了工作交流发言。坚持每年举办一次专题培训,实现制度化常态化。去年11月首次采用网络直播方式举办全省备案审查工作培训班,并邀请全国人大常委会办公厅、法工委有关同志就贯彻落实中央人大工作会议精神和做好新时代备案审查工作分别作辅导报告。全省有关同志共350人在线参加培训,并首次将县级人大同志纳入培训范围,提高全省备案审查工作队伍政治素养和专业能力。

  (四)推动成立备案审查研究中心。推动和支持华南师范大学成立了华南地区首家规范性文件备案审查研究中心,力争打造全国一流的实务与理论互促平台和备案审查智库,并委托该中心完成《规范性文件备案审查标准研究》等两项研究课题。

  七、下一步工作打算

  法工委将进一步加强同有关专门委员会、常委会工作机构的协作,坚持以习近平法治思想为指导,全面贯彻落实党的十九大和十九届历次全会精神和中央、省委人大工作会议精神,不断发展全过程人民民主,围绕中心、服务大局、突出重点,抓好工作落实,推动我省备案审查工作继续走在全国前列。

  (一)进一步巩固备案审查报告工作。贯彻实施新修改的地方组织法,继续做好省人大常委会听取和审议备案审查报告的服务保障工作,指导市县人大常委会落实该项工作,推进报告工作在全省范围落实的制度化常态化。

  (二)进一步推进新修订的省备案审查条例实施。严格执行条例关于备案审查工作的原则、范围、方式、标准和程序等规定,深入推进我省备案审查工作制度化规范化。

  (三)进一步提高备案审查工作质量。严把备案、审查和纠正关,加大重点领域、新兴领域规范性文件审查力度,及时办理公民、组织对有关规范性文件提出的审查建议,发现与宪法法律法规相抵触的规范性文件,坚决依法予以纠正。继续开展我省备案审查案例汇编和发布工作。推动建立备案审查专家委员会,借助外脑提升工作质量。继续做好参与省委党内规范性文件联动审查工作。

  (四)进一步做好法规规范性文件专项清理工作。按照全国人大常委会法工委工作部署,继续做好涉及行政处罚、计划生育内容等法规规章规范性文件专项清理及后续废止、修改工作。

  (五)进一步加强备案审查能力建设和交流指导工作。持续加强全省统一的备案审查信息平台2.0版的使用,以信息化赋能备案审查、提升工作质效。落实数据库建设示范省工作,完善我省法规规章规范性文件数据库并适时向社会公开。强化备案审查工作指导、交流和培训,举办一期全省备案审查工作培训班,提升工作队伍政治、业务能力。

  (六)进一步推进我省备案审查工作宣传和理论研究工作。发挥新闻媒体重要作用,紧扣重点工作推进,讲好备案审查故事。发挥华南师大备案审查研究中心平台作用,按照规定继续委托其进行相关课题研究,支持该中心召开一次高水平的备案审查理论研讨会,推出一批高质量的理论研究成果和促进转化。

  以上报告,请予审议。

  

  

  

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