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南方日报:人大视窗专版第9期

  ◎专题询问:将对公卫体系建设展开

  ◎“舌尖上的浪费”:消费大省亮剑

  ◎大数据“杀熟”:或最高罚5000万元

  01

  “十四五”开局之年,广东人大推进依法防控频出实招——专题询问:将对公卫体系建设展开

  在此前印发的立法、监督、代表三大工作计划描绘出的路线图中,既有着眼实施乡村振兴战略、强化公共卫生安全等服务中心大局的履职工作,也有体现广东特色、富有改革创新价值的项目。

  立法务实立足省情

  及时编写疫情防控法律问题50问

  随着近期我省本土疫情防控进入关键时刻,省人大常委会及其法工委立足自身职能作用,频出实招硬招,聚焦疫情防控热点问题,通过更新有关法律汇编、法律问答以及答记者问等多种形式,发出权威声音,有效引导舆论,为我省推进依法防控保驾护航。

  去年以来,省人大常委会根据形势变化发展先后编纂三版疫情防控有关法律汇编。本次疫情发生后,又根据一年来相关法律法规增减情况及时跟进编纂第四版,共收录相关法律、法规和规范性文件189部,为有关方面依法推进疫情防控提供权威依据和便捷索引工具。

  与此同时,当隐瞒疫区旅行史导致防疫工作陷入被动、有关人员擅自离开封闭封控区域等违法行为出现时,省人大常委会法工委负责人第一时间作出权威解读,围绕有关法律和省人大常委会去年审议通过的依法防控疫情有关决定,围绕严格隔离管控、严格人员出行管理、严格餐饮堂食等有关部门采取的硬措施进行法律法规宣传阐释,引导广大群众支持配合防控工作。

  6月15日至21日,广东部署开展以“四个整治一个宣传”为主要内容的爱国卫生运动周活动。为推动爱卫运动全民参与、深入开展,省人大常委会法工委针对与疫情防控密切相关的城乡环境治理、规范厕所建设管理、提高病媒生物预防控制水平等问题,再次以答记者问的形式,围绕《广东省爱国卫生工作条例》关键章节进行重点解读。

  在此基础上,省人大常委会组织编写新冠肺炎疫情防控法律问题50问,就当前防控工作中群众关注的热点焦点问题,以相关法律法规为依据,梳理50个问题解答,有针对性地进行法治宣传教育。

  务实的立法导向也集中体现在今年立法计划中,不少项目涉及数字经济、知识产权保护、优化营商环境等重点领域、新兴领域立法。

  其中,早前已表决通过的社会信用条例已于6月起施行,针对当前APP滥用权限收集用户信息、“扫码点餐”收集消费者信息等引人关注的问题,条例强化对个人信息安全的保护,明确禁止采集自然人的宗教信仰、血型、疾病、病史、生物识别信息,不得随意公开个人信息。在国家层面尚未制定出台社会信用法的背景下,相关规定走在前列。

  在初审法规中,不少项目紧密贴合当前广东经济社会发展实际,比如数字经济促进条例、优化营商环境条例、知识产权保护条例,与我省深化改革的着力点突破口高度关联。

  值得注意的是,深汕特别合作区条例、中新广州知识城条例等一批地市特殊功能区的相关法规案也被列入立法计划,有利于强化统筹协调,在更高层级赋权,破除发展中的体制机制障碍。

  监督紧扣民生关切

  执法检查直面爱卫工作深层次问题

  从今年开展的监督工作来看,许多紧扣民生关切和热点话题。

  新冠疫情发生后,公共卫生安全为社会各界高度关注。今年的监督计划安排多项履职活动与公卫领域密切相关。特别值得一提的是省人大常委会将听取和审议省政府关于公共卫生体系建设情况的报告,并开展专题询问。常委会委员届时将围绕疾病防控体系建设、提升监测预警和应急反应能力、重大疫情救治体系构建等话题与省直有关部门负责人沟通交流,提出意见建议。

  此外,继去年对2018年修订的我省爱卫工作条例开展执法检查后,今年省人大常委会继续盯住这部法规再次开展执法检查,督促各地各部门进一步贯彻落实条例规定。根据5月提交省人大常委会的执法检查报告,省有关部门针对去年检查报告指出的问题展开整改,组织多轮爱国卫生运动,各地各部门把深入推进爱国卫生工作摆上重要议事日程,着力补齐公共卫生短板,解决公共卫生突出问题,全省公共卫生体系建设得到加强。

  爱卫工作中一些重点领域关键环节取得突破性进展。比如广东立项搭建全省爱国卫生运动信息管理系统,与我省病媒生物监测信息系统对接;省政府制定印发有关工作方案,指导督促各地农贸市场深入开展爱国卫生运动,全面做好清洁卫生消毒,截至去年底,全省完成升级改造1446家,正在升级改造144家,农贸市场环境进一步改善。

  但执法检查中也发现,一些地方和部门仍存在对爱国卫生工作重要性认识不到位,缺乏规范性、长效性、科学性,卫生城镇创建工作仍需要加强,社会动员不够广泛深入等问题。为此,执法检查组建议要进一步健全完善爱卫工作科学长效机制,制定完善并落实统一的卫生基础设施规划和建设标准,以卫生创建为抓手,有效破解影响群众生产生活的环境卫生管理难题,全面加强监督执法,推动法定责任落实到位等。

  最近,外卖小哥、快递员、网约车司机等新兴职业的生存现状和安全保障也为社会持续关注。注意到这些新情况新问题后,省人大常委会也将围绕新业态从业人员劳动保障情况开展专题调研,重点了解我省新业态行业就业创业和监督管理现状,以及相关从业人员参加社保和劳动权益保障情况,为优化新业态就业服务模式提出可行性建议。

  力促代表发挥更大作用

  集中履职将聚焦健康广东建设

  在支持代表发挥更大作用上,今年省人大常委会推出许多实招硬招。

  近年来,每年举行的全省各级代表集中开展履职活动已经成为广东人大工作的品牌。今年“更好发挥人大代表作用”主题活动将继续举行,拟于7月举行,持续1个月。

  与往年不同的是,这次履职活动在开展党史学习教育的背景下,代表们将结合为群众办实事主题实践活动,以全面推进健康广东建设为主题,围绕爱国卫生工作、制止餐饮浪费、医疗健康服务、提升基层医疗服务能力等内容开展。

  此次联动履职突出健康主题,对于当下抓好疫情防控和完善我省公卫体系建设有着重要的现实意义,比如明确完善突发公共卫生事件应对预案、建立疾病防控联动工作机制、加快公共卫生人才队伍建设、推进公立医院高质量发展、发挥中医药在重大疫情防治中的作用、依法开展爱国卫生运动等将是这次履职中的重点,力求全面深入了解我省推进健康广东建设情况,找准主要问题,提出有针对性、高质量的意见建议,织牢我省公共卫生防护网,提高疾病预防控制能力。

  今年是换届之年,此前,省人大常委会已依法作出关于我省县乡两级人大代表选举时间的决定,并重新确定新一届县级人大常委会组成人员名额和县乡人大代表名额,为推进县乡人大代表换届提供法理依据。

02

广东各地密集出台反餐饮浪费地方性法规——“舌尖上的浪费”:消费大省亮剑

  《反食品浪费法》施行至今已有一个多月。如今,走进广东实验中学的学生饭堂,随处可见“光盘行动”的宣传标语。每到就餐时段,“学生文明就餐监督员”就会上岗,对浪费行为进行提醒和劝阻。

  早在去年,一场围绕“制止餐饮浪费”的立法行动在“消费大省”广东推开,各地接连出台相关法规——

  2020年10月28日,《广州市反餐饮浪费条例》表决通过,成为广东首部制止餐饮浪费的地方性法规;

  次日,深圳人大通过关于修改《深圳经济特区文明行为条例》的决定,增加反对餐饮浪费条款;

  11月27日,省人大常委会会议表决通过关于制止餐饮浪费的决定;

  12月25日,茂名人大作出关于制止餐饮浪费的决定……

  随着各地加快出台相关法规,广东从上到下逐步构筑起反餐饮浪费完备的法律体系。

  率先探索启动立法工作

  在我国现行法律中,虽然有一些关于制止食品浪费行为的原则规定和要求,但依然比较分散,缺乏系统性、针对性、集成性。

  作为国家级基层立法联系点,江门江海区人大早前在提交全国人大常委会法工委的调研报告中认为,由于缺乏有力的法律法规制约食品浪费行为,相关部门在执法中面临无法可依的窘境。

  对于广东而言,由于人多地少、粮食自给水平较低的情况更为突出,加大力度约束食品浪费行为更有现实意义。

  目前广东耕地面积较少且后备资源有限,大幅增加粮食生产面积的难度大,从现阶段粮食品种和栽培技术条件看,粮食增产空间有限。同时,粮食消费刚性需求持续增加,节约粮食、反对浪费势在必行。

  因此在去年中央对制止食品浪费作出部署安排后,广东率先探索启动反食品浪费的立法工作。

  省人大常委会法工委副主任陈永康曾参与决定起草工作,他透露,在征求意见时,全国人大常委会法工委认为广东有制止食品浪费的传统和文明餐饮的习惯,立法难度不大,障碍不多,鼓励广东率先就制止食品浪费立法。

  去年8月,省委常委会明确提出“要抓紧推进立法工作,着手研究制定制止餐饮和粮食浪费的地方性法规”。省人大常委会党组明确省市协同推进制止食品浪费立法,并由省人大常委会牵头成立工作专班开展决定起草工作,同时做好我省其他相关法规的制定和修改。

  与此同时,作为特大城市和消费中心,广州、深圳也同步率先将制止食品浪费纳入立法或修法计划。

  盯住消费端入手实现 “小灵快”立法

  由于食品浪费涉及多个环节,由何切入是省市立法都亟待解决的第一个问题。

  “规范食品浪费哪个环节是难点。”省人大常委会立法咨询专家、广州市人大常委会社会建设委委员徐嵩表示,在推进制止食品浪费的立法中,广州选择瞄准消费环节,“我们认为最大的浪费在餐桌上,只有把消费端管住,才能起决定性作用。”

  根据省消委会去年在全省开展的“节约餐饮消费调查活动”结果显示,在广东,包括大型餐馆宴请聚会类型的平均浪费率高达38%,1/3的学生盒饭有浪费现象。

  在陈永康看来,单纯对准餐饮加以规范,因内容比较单一可由决定涵盖,从而实现‘小快灵’立法。因此在出台的决定中,加强餐饮浪费的治理成为重点。

  在省和广州颁行的法规中,均对餐饮行业经营者明确义务,并对单位食堂、校园食堂等餐饮浪费问题较为突出的场所予以专门规定,广州还设定了相应的罚则。

  而针对消费者的行为,相关法规则倾向以倡导性规定为主。陈永康认为,将制止餐饮浪费上升到法律层面,一方面能够有效提高公众关注度,传承勤俭节约的美德和倡导良好的饮食文化,另一方面对餐饮经营者形成一定义务,提供执法依据。

  另一个得以理顺的是监管机制——餐饮浪费行为应当谁来管。长期以来,商务部门和市场监管部门都是餐饮行业的主管部门,但是职责分工并不明晰。陈永康介绍说,在广东的立法中,对两个部门的职责作出划分,明确商务部门负责研究制定政策,市场监管部门负责监督餐饮经营者,处罚相关浪费行为。

  创新建立临期食品处置对接机制

  在推进先行先试立法中,广东及有关地市也及时把实践中广泛认同、较为成熟、操作性强的经验和特色做法上升为法规规范,成为全社会共同遵循的规则。

  比如针对近年来网上大量传播的“吃播”行为,省市法规都明确禁止宣扬散播“量大多吃、暴饮暴食”的内容,这在后来出台的反食品浪费法中也有明确规定。

  另外具有创新意义的是规定了关于临期食品处置的内容。其中,广州在立法中明确在保证食品安全和质量的前提下,餐饮服务经营者可以将临近保质期的食品通过打折、特价、买赠等方式销售,或者捐赠给社会福利机构、慈善机构等公益性组织。

  陈永康介绍,在决定起草过程中,省人大常委会外事工委协助专门汇编了三期域外制止餐饮浪费立法的专题资料,其中就有关于各国食品捐赠规定的介绍。

  经过反复讨论后,此次决定最终增加“民政部门应当建立捐赠需求快捷对接机制”的相关规定。这是当时广东所特有,后来也在国家制定反食品浪费法时被吸收。

  “吃不完打包”是不少老广的餐饮习惯,广东及广州在立法中也及时将之吸纳其中。

  其中,省决定要求经营者必须提供打包服务,并且鼓励提供免费餐盒和分餐服务。广州的条例规定,餐饮服务经营者在消费者用餐后应提示打包剩余饭菜,配备卫生环保的餐盒、餐袋等用具,提供打包服务。拒绝提供且拒不改正的,最高可处一千元以下罚款。

  专家建议加快制定配套文件

  反餐饮浪费的法律体系逐步建立后,如何让每一条规定落地见效,成为立法者和学界关注的焦点。

  目前决定对餐饮经营者及网络餐饮服务平台未履行制止浪费义务、宴席或者团体用餐造成浪费、媒体网络宣扬吃播、公务活动用餐成浪费等四种行为明确了法律责任,但考虑到广东各地经济社会发展水平不一、民俗风情各异,陈永康表示,决定只对相关法律责任作原则性、指引性规定,具体的处罚标准和幅度交由各市作出具体规定。

  在广州的条例中,这些餐饮浪费行为的处罚种类和范围得到明确。比如误导、诱导消费者过量点餐的,条例规定由市场监督管理部门责令限期改正,给予警告;拒不改正的,处以一千元以上一万元以下罚款。

  徐嵩建议,除了立法外,有关地市还应加快制定法规的配套性文件及执法自由裁量权清单,明确具体处罚标准和幅度,“可以根据经济发展和客观情况及时调整,程序也比较简单,更有助于法规落地执行。”

  作出决定只是第一步,今年该决定已被列入省人大常委会执法检查项目,将与刚出台的《反食品浪费法》一道,纳入联合检查之中,借此评估条文的执行效果,真正推动落地。

03

深圳率先探索数据领域综合性立法 大数据“杀熟”:或最高罚5000万元

  随着信息泄露、权益侵害频繁出现,今年,数据立法在国内多地提上日程,深圳也走在前列。近日,正在审议中的《深圳经济特区数据条例》已再次完成公众意见征求。

  不少具有创新意义的条款引起外界关注。比如对未成年人进行用户画像和个性化推荐将被“从重处罚”;利用大数据“杀熟”,情节严重的可处5000万元以下或者上一年度营业额5%以下罚款;允许公共数据在法律法规允许范围内可最大限度免费开放。

  破解数据领域瓶颈问题

  作为全球重要的电子信息和数据产业基地,深圳在商贸、金融、物流、通信等领域数据的生产量处于全国前列,汇聚了超过300家大数据企业,基本形成较完善的大数据产业链。

  但由于相关法律制度的缺失,深圳的数字经济发展也面临巨大挑战,如数据交易机制不完善、企业间数据不正当竞争纠纷多发,以及包括个人数据在内的数据安全问题等。

  在近两年全国两会上,全国人大代表、腾讯董事会主席兼首席执行官马化腾已先后就“壮大数字经济”和“数字经济治理”提交建议。

  “数字经济治理是全球性挑战。面对垄断与竞争、数据与隐私、创新与发展、发展与共享等重大问题,需要坚持系统观念,既不能放任负面效应无序泛滥,也不能将‘婴儿和洗澡水一同倒掉’。”马化腾认为,发展与安全并重,是数字经济进入新阶段的一个重要指标。

  去年7月向社会公开征求意见的《数据安全法(草案)》已将“数据安全与发展”并重的理念写入。

  在深圳,数据作为新的生产要素上升到基础战略资源地位。今年4月底召开的深圳市第七次党代会提出大力推进数字产业化、产业数字化,到2025年数字经济核心产业增加值占GDP比重31%以上。深圳政府工作报告也提出,未来五年,深圳要创建国家数字经济创新发展试验区。

  在深圳市人大常委会主任骆文智看来,开展数据立法,是深圳落实建设先行示范区综合改革试点实施方案,先行探索数据产权制度、数据产权保护和利用新机制、数据隐私保护制度、政府数据开放共享以及数据交易等方面要求的重要举措。

  去年年底,《深圳经济特区数据条例(草案)》首次提请深圳人大审议,意图着力破解数据领域的瓶颈问题。

  用户可随时拒绝画像和个性化推荐

  在城市立法这一层面,除深圳外,北京、上海也已将数据立法提上日程。

  如何平衡发展数字经济与保护个人信息、数据开发利用与数据安全之间的关系,成为数据立法的最大难点。

  尽管目前公众对数据权属问题的认识还不统一,但是“个人数据具有人格权属性”已经取得普遍共识。

  征求意见稿将这种共识转化为规定,赋予自然人对其个人数据享有人格权益。

  针对将强制注册、授权作为服务硬性前置条件,以及授权可“一键同意”,撤回同意时却设置各种障碍等现实中常引发纠纷的情形。征求意见稿将“最小必要”确立为处理个人数据的基本原则之一,即限于实现处理目的所必要的最小范围、采取对个人权益影响最小的方式处理个人数据。

  这意味着,该条例将构建以“告知—同意”为核心的个人数据处理规则,规定处理个人数据应征得自然人或其监护人同意,且应当是自主、明确地表示允许,而非通过误导、欺骗、胁迫等违背自然人真实意愿的方式获取。

  征求意见稿还提出数据处理者应提供撤回同意的途径,不得对撤回同意进行不合理限制或者附加不合理条件。自然人撤回同意后,数据处理者虽不得继续处理其个人数据,但不影响其在自然人撤回前基于同意进行的合法数据处理。

  对于违规处理个人数据或者处理时未采取必要安全保护措施行为的,征求意见稿提出拟按每处理一个自然人的个人数据处以200元以上1000元以下的额度进行罚款。

  针对用户画像和个性化推荐的普遍应用可能带来一些如“信息茧房”等负面影响,征求意见稿对此规定,数据处理者应当明示用户画像的规则和用途,并为被画像主体提供拒绝的途径;自然人有权随时拒绝对其进行的用户画像和个性化推荐。

  值得一提的是,未成年人的个人数据视作敏感个人数据,不得进行用户画像和个性化推荐,否则将从重处罚。

  对数据侵权新增确立公益诉讼制度

  数据的价值在于流动,近年来,深圳推出了系列公共数据开放共享、开发利用等方面的创新举措,但仍呈现出“数据总量规模小、数据质量较差、可利用率不高、用户参与度低”等问题。为进一步扩大开放程度,征求意见稿规定公共数据在法律、法规允许范围内可最大限度开放,且不得收取任何费用。

  与此同时,数据交易作为数据流通的基本方式,则成为审议中修改和新增内容最多之处。

  征求意见稿进一步明确数据交易范围为“合法处理数据形成的数据产品和服务”,并将引导市场主体通过依法设立的数据交易平台进行数据交易,制定数据交易、信息披露、自律监管等规则。

  针对企业间不正当数据竞争日益增多,严重制约数据市场健康发展的问题。征求意见稿新增规定市场主体不得以不正当手段收集或利用其他市场主体的数据,侵害其他市场主体或者消费者的合法权益;不得通过数据分析,无正当理由对交易条件相同的交易相对人实施差别待遇。

  该条款被认为是靶向定位大数据“杀熟”现象,即有的平台通过分析老客户消费能力或消费习惯后,对同样的商品或服务,展示给老客户的价格比新客户要贵。

  对这类不法情况,征求意见稿规定将没收违法所得,对情节严重或者造成严重后果的,可处5000万元以下或者上一年度营业额5%以下罚款。

  现实中,数据侵权行为往往具有高度隐蔽性,受侵害主体既难察觉数据权益被侵犯,也存在取证难的维权现状。此次征求意见稿也新增确立公益诉讼制度,不仅规定有关行业组织、检察院可提起民事公益诉讼;检察院还可对违法行使职权或不作为的行政机关,提出监察建议或提起行政公益诉讼。

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