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落实“三权分置”:保障农民的土地利益

  土地是农业最基本的生产要素。随着城镇化和农业规模化经营的发展,农村“有地无人种”和“规模经营找不到地”的情况都有发生。如何最大化利用土地,成为深化农村土地制度改革的重点。

  近年来,党中央、国务院出台多项相关政策举措,党的十九大报告也明确将“完善承包地‘三权’分置制度”作为“贯彻新发展理念,建设现代化经济体系”的重要任务之一。土地所有权、土地承包权、土地经营权“三权分置”的实践,随着农业产业化和现代化的开展而不断发展。
  2018年12月29日,十三届全国人大常委会第七次会议表决通过了关于修改农村土地承包法的决定。修改后的法律第9条明确规定:“承包方承包土地后,享有土地承包经营权,可以自己经营,也可以保留土地承包权,流转其承包地的土地经营权,由他人经营。”由此,土地经营权的概念首次在法律中得到明确。
  2020年5月28日,十三届全国人大三次会议表决通过民法典。根据党中央有关精神和修改后的农村土地承包法,民法典物权编第11章专门就“土地承包经营权”作出详细规定。
  其中,第330条规定,农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地,依法实行土地承包经营制度。
  第332条规定,耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年。前款规定的承包期限届满,由土地承包经营权人依照农村土地承包的法律规定继续承包。
  民法典物权编第11章还对土地承包经营权的设立和登记、互换、转让作出规定,并规定承包期内发包人不得调整承包地,承包期内发包人不得收回承包地,法律另有规定的,依照其规定。该章还对承包地征收补偿作出规定。
  回溯我国农村土地承包发展历程,在新型工业化、城镇化、农业现代化加速发展进程中,将土地承包经营权分为承包权和经营权,实行所有权、承包权、经营权分置并行,是农村改革的重大制度创新。民法典对此进行了制度认可。
  民法典第339条规定,土地承包经营权人可以自主决定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流转土地经营权。
  “资本领域有一句名言:没有流动性,就没有价值。反过来说,流动性越好,就将越有价值。”广西嘉宸律师事务所律师文金发认为,民法典的这一规定,将进一步释放农村土地经营权的流动性,从某种程度上说,就是提升了农村土地的价值。
  对于采取出租的方式向他人流转土地经营权,有关专家指出,承包方将土地经营权以出租方式流转给他人进行农业生产经营,出租后原土地承包关系不变,原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务,出租合同的内容不得与原承包合同相冲突。承租方按出租时约定的条件对承包方负责。
  关于采取入股方式向他人流转土地经营权,有关专家指出,土地承包经营权入股是承包人把土地经营权作为股权,折股投资从事农业生产的一种方式,对于解决农民分散经营、规模小、抗风险能力不足的弱点,以及推动农业农村现代化发展均具有重要意义。
  对于民法典第339条表述的向他人流转土地经营权的“其他方式”,从表达方式理解,应指与出租、入股等效果相同的流转方式。有关专家认为,结合政策的规定和土地流转实践中的模式类型,土地经营权流转的其他方式大概包括土地托管、农地信托等类型。
  根据民法典第340条,土地经营权人有权在合同约定的期限内占有农村土地,自主开展农业生产经营并取得收益。这就是说,受让方取得土地经营权后,可以自主经营并获利,这将更好发挥土地的效用,进一步提高土地的利用效率。
  关于土地经营权设立时间和登记对抗效力,民法典第341条作了规定。流转期限为五年以上的土地经营权,自流转合同生效时设立。当事人可以向登记机构申请土地经营权登记;未经登记,不得对抗善意第三人。
  基于特殊的历史原因,国有农场、垦区、生产建设兵团等,其土地与农村土地在性质上存在差异。因此,民法典第343条规定,国家所有的农用地实行承包经营的,参照适用物权编的有关规定。
  “民法典落实了中央关于土地所有权、土地承包权、土地经营权‘三权分置’要求,有助于推动和深化农村土地制度改革,有效保障农民的土地利益。”山东大学法学院副教授柴瑞娟表示。
  民法典相关规定
  第三百三十条 农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。
  农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地,依法实行土地承包经营制度。
  第三百三十二条 耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年。
  前款规定的承包期限届满,由土地承包经营权人依照农村土地承包的法律规定继续承包。
  第三百三十九条 土地承包经营权人可以自主决定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流转土地经营权。
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